חוק ההסדרים

השם "חוק ההסדרים" הוא השם הנפוץ לחוק זה, והוא מהווה קיצור לשמו המלא – "חוק הסדרים במשק המדינה", אם כי בשנים שונות הובא החוק גם בשמות אחרים, כגון "חוק המדיניות הכלכלית" או "חוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב". לאורך השנים יש נטייה להפריד את החקיקה למספר חוקים, אשר אמצעי התקשורת, וכך גם מרבית הציבור, מתייחסים אליהם כאל חוק אחד.

 

חוק ההסדרים הראשון אושר בכנסת ה-11 בקיץ 1985,^[1] לאחר שהוגש ביוזמת ראש הממשלה שמעון פרס ושר האוצר יצחק מודעי, במסגרת תוכנית הייצוב הכלכלית של 1985. בתחילה, אישרה הממשלה את סעיפי החוק כתקנות שעת חירום, לאחר שאף היועץ המשפטי לממשלה יצחק זמיר קבע כי ”הממשלה צריכה להיות משוכנעת שאנחנו בשעת חירום כלכלית ושעת חירום כלכלית מצדיקה תקנות שעת חירום. ואם הממשלה כך משוכנעת, הסמכות נתונה לה... אני באופן אישי סבור שהמשק נמצא לפני אסון כלכלי”^[2]. שמו של חוק ההסדרים הראשון וסעיף 1 בו מציינים את ייעודו: קביעת "הסדרים לשעת החירום שבה מצוי משק המדינה".

בעוד שחוק ההסדרים הראשון עסק כולו בנושאים הקשורים בתקציב המדינה לשנת 1986, בהמשך, ובמיוחד לאחר נפילת ממשלת האחדות ב-1990, החלה הממשלה להכניס במסגרת הצעת החוק יוזמות שונות הקשורות בקידום מדיניותה, הכלכלית ושאינה כלכלית.

בשלהי 1994 משכה הממשלה את חוק ההסדרים במהלכה של הקריאה השנייה, שמא לא יעבור ללא הסתייגותם של חברי הכנסת אלי דיין ורפאל אדרי בקשר ליום לימודים ארוך, והתקציב לאותה שנה אושר ללא חוק זה.

בשנים 2002 ו-2003 יזמה הממשלה הצעות חוק הדומות במהותן לחוק ההסדרים ובנוסף לו – חוק תוכנית החירום הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2002 ו-2003) וחוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004). הצעות אלה נדונו במהלך השנה ובמנותק מתקציב המדינה.

בשנים 2006 ו-2009 חוקק חוק ההסדרים באמצע השנה, לאחר הקמת הממשלות בעקבות הבחירות לכנסת ה-17^[3] וה-18, בהתאמה.

 

במהלך כהונתה של הכנסת ה-15 דנה ועדת חוקה, חוק ומשפט בהצעתו של חבר הכנסת חיים כץ, לתיקון חוק יסוד: משק המדינה. לפי ההצעה, חוק הסדרים יהיה חייב לכלול רק נושאים הקשורים ישירות לתקציב, תוקף הוראותיו יוגבל לשנה אחת וסעיפים בו המתקנים חוקים קיימים יידונו בוועדה שבה נדונו אותם חוקים. ההצעה אושרה בקריאה ראשונה חרף התנגדות הממשלה, אך הכנסת התפזרה בטרם הסתיימו הדיונים בה, ובכנסת ה-16 היא לא קודמה עוד. הצעות חוק ברוח זו הוגשו מאז, אך אף אחת מהן לא קודמה.

בתחילת המאה ה-21 חלה התפתחות בהליך אישור חוק ההסדרים, שבאה למצוא איזון בין הרצון לאפשר לממשלה לקדם את מדיניותה הכלכלית, התקציבית והמשקית, לבין הצורך לקיים דיון רציני בשינויי החקיקה בכנסת. תהליך זה כולל סינון שעושה היועץ המשפטי לממשלה לנושאים שיועלו לדיון בישיבת הממשלה על התקציב.

בשנת 2006 פרסמה היועצת המשפטית לכנסת, נורית אלשטיין, חוות דעת^[4] ובה הציעה מנגנונים לקביעת החלקים בחוק ההסדרים שיש להעביר למסלול חקיקה רגיל. לפי חוות הדעת, יש לבחון לגבי כל סעיף האם מתקיימת בינו לבין הצעת התקציב לאותה שנת כספים זיקה ישירה והכרחית בכפוף לתכליתו של החוק אותו הוא מתקן. בחינת הזיקה תיעשה באמצעות מבחני משנה משפטיים וכלכליים.

בשנה שבה הוצגה חוות הדעת, השימוש בה היה מוגבל יחסית, אך במהלך הדיונים בהצעת חוק ההסדרים של שנת 2008, נעשה בה שימוש נרחב יותר. הצעת חוק ההסדרים לשנה זו^[5] הייתה, חרף הביקורת הציבורית, רחבה בהיקפה מקודמותיה. עם זאת, בניגוד לשנים קודמות, בשנה זו נאבקו יושבת ראש הכנסת דליה איציק ויו"ר ועדת הכנסת דוד טל ביוזמות האוצר, והצליחו להביא לקיצוץ משמעותי במספר הסעיפים שיידונו בסופו של דבר במסגרת הדיונים בהצעת החוק^[6]. בסופו של דבר, מנה נוסח הצעת החוק שהונח על שולחן הכנסת לקריאה שנייה ושלישית 23 סעיפים בלבד^[7], מתוך 136 סעיפים שאושרו בקריאה ראשונה. עם זאת, גם בחוק זה נכללו סעיפים שונים שאינם קשורים בתקציב, כגון הסעיף האוסר על קופות החולים להציע תרופות מצילות ומאריכות חיים במסגרת הביטוח המשלים.

בניגוד למגמת הצמצום, חוק ההסדרים לשנים 2009 ו-2010^[8] הוא הגדול ביותר אי פעם. הצעת החוק השתרעה על פני כ-370 עמודים והכילה 268 סעיפים^[9], מתוכם אושרו 185, מספר שלבדו גבוה יותר מכל הצעה שהוגשה אי פעם. בהצעת החוק נכלל גם פרק שאינו יוזמה של משרד האוצר. פרק זה, "שיפור זכויות עובדים", הוכנס להצעת החוק כתוצאה מהסכמות בין הממשלה לבין ההסתדרות. שנה אחר כך, בסוף 2010, יושב ראש הכנסת ראובן ריבלין סירב להביא את תקציב המדינה להצבעה, אם חוק ההסדרים לא יקוצץ משמעותית^[10], לדבריו:” "חוק ההסדרים למעשה שולל את האפשרות של הכנסת לבצע את תפקידה משום שיכולתה לפקח על הממשלה עוברת מן העולם. התקציב הפך נספח לחוק ההסדרים. זה לא דמוקרטי"”^[11].

במהלך העשור השני של המאה ה-21, חוק ההסדרים נחקק יחד עם העברת תקציב דו שנתי. לכן, הוא נחקק כל שנתיים.

חוק ההסדרים לשנים 2009 ו-2010 גדל לכדי 126 עמודים. זה היה השיא למשך כמה שנים עד שהועבר חוק של 210 עמודים ב-2015, ו-266 עמודים ב-2016^[12].

מטרת החוק מוצגת בסעיף הראשון שלו, שנוסחו השבלוני מודגם בחוק לשנת 2006: ”חוק זה בא לתקן חוקים שונים, לדחות את תחילתם של חוקים, לבטל חוקים וכן לקבוע הוראות נוספות במטרה להשיג את יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006”.

חוק ההסדרים מכיל בראש ובראשונה סעיפים הבאים להקטין את ההוצאה התקציבית לשנה אליה הוא מתייחס. בחוק ההסדרים לשנת 2008, למשל, הוראה הקובעת כי תקציב הקרן לקליטת חיילים משוחררים יוגדל ב-50 מיליון ש"ח, ולא ב-80 מיליון ש"ח, כפי שקובע חוק קליטת חיילים משוחררים. בחוק ההסדרים לשנת 2006 נקבעו הוראות לעניין גובה הארנונה בשנה זו.

סעיפים אחרים בחוק ההסדרים עניינם קיצוץ בתקציב הנוגעים למספר שנים, ולא רק לשנה אליה הוא מתייחס. למשל, הצעת חוק ההסדרים לשנת 2006 כוללת הוראה לשינוי עדכון קצבאות הילדים עד שנת 2009.

חוק ההסדרים שימש גם כלי מרכזי לדחייה או לביטול של חוקים בעלי השלכה תקציבית ניכרת. כך, למשל, בהצעת חוק ההסדרים של שנת 2008, הוצע לבטל את החוק שאושר ביולי 2007, ושקבע כי חוק לימוד חובה יוחל עד כיתה י"ב. לעיתים, כפשרה, נקבע כי חוק כזה לא יבוטל, אלא שמועד תחילתו יידחה. תחילתם של כמה מחוקים אלה נדחית כמעט בכל חוק הסדרים למשך שנים רבות. דוגמה מובהקת לכך היא החוק להקמת בית חולים באשדוד. חוקים נוספים שתחילתם נדחתה פעם אחר פעם במסגרת חוק ההסדרים כוללים את חוק יום חינוך ארוך וחוק השאלת ספרי לימוד. השימוש בחוק ההסדרים ככלי לביטול ודחיית תחולת חוקים הצטמצם מאז שהוסף התיקון לחוק יסוד: משק המדינה, הקובע כי לחקיקה תקציבית (היינו: חקיקה שעלותה למעלה מ־5 מיליון ש"ח) דרוש רוב של 50 חברי כנסת.

לצד הסעיפים בחוק ההסדרים שבאים לתקן הוראות חוק הנוגעות להוצאה תקציבית, משמש חוק ההסדרים גם לשינויים מבניים ורפורמות משקיות שאינם קשורים בהכרח להוצאה תקציבית באופן ישיר. בחוק ההסדרים של 2006, למשל, נערכה רפורמה במשק המים, שבמסגרתה הפכה נציבות המים לרשות הממשלתית למים ולביוב, ותפקידיה, סמכויותיה והמבנה שלה שונו. בחוק ההסדרים של 2005 בוצעה רפורמה במערך רישיונות הרדיו האזורי. על חשיבותו של חוק ההסדרים למשרד האוצר, ככלי ליישום רפורמות במשק, ניתן ללמוד מדברים שאמר בכיר באוצר על מדיניות משרדו, ולפיהם, "מה שחשוב באמת זה חוק ההסדרים. שם מעבירים את כל הרפורמות שהאוצר רוצה ומכניסים את כל התיקונים"^[13].

לעיתים, חוקי ההסדרים מכילים סעיפים שהקשר בינם לבין התקציב הוא אפסי. כך, למשל, כלל חוק ההסדרים של 2007 סעיף העוסק בסמכותו של שר השיכון להרחיב מתחמים של פינוי-בינוי, ואילו בהצעת החוק של 2008 נכללו סעיפים שנועדו להסדיר טכנית את ההחלטה לבטל את משרד הדתות, שהתקבלה ויושמה ארבע שנים קודם לכן.

הסדרים מסוימים מובאים אך ורק בהצעות חוק ההסדרים למיניהן, והממשלה כלל לא מנסה ליזום אותם בהליך של חקיקה רגילה. דוגמאות לכך ניתן למצוא ברפורמות שונות שהממשלה מנסה ליזום במועצות הדתיות, או בצמצום סמכויותיה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים, מהלך שהממשלה ניסתה לקדם בכמה חוקי הסדרים, והוא צלח בסופו של דבר בחוק ההסדרים של 2006.

בניגוד לרושם המתקבל מהפרסומים בתקשורת הישראלית^[14], לא כל הוראות חוק ההסדרים הן בגדר "גזירות", וחלקן כוללות גם הטבות לציבור. דוגמה לכך היא ההצעה לאפשר גם לעולים שאינם זכאי חוק השבות, הכוונה היא לקהילת בני הפלאשמורה, ליהנות מזכויות עולים אחרים, כמופיע בהצעה לשנת 2006. בחוק ההסדרים של שנת 2008 בוטל מס המעסיקים.

הכנת הצעת חוק ההסדרים בממשלה מתבצעת בהליך מקוצר לעומת הליכי החקיקה הרגילים. בטרם הכנת הצעת החוק, הממשלה מקבלת שורה של החלטות עקרוניות לגבי הנושאים שאותם היא מעוניינת לכלול בתוכה. לאחר מכן, משרד האוצר מגבש את נוסח הצעת החוק ומביא אותו לאישורה של ועדת שרים מיוחדת^[15]. זאת, בניגוד לחקיקה ממשלתית רגילה, שבאה בדרך כלל ביוזמת המשרד הממונה על יישום החוק, ולאחר התייעצות עם יתר משרדי הממשלה מובאת לאישורה של ועדת השרים לענייני חקיקה. להליך החקיקה המקוצר בממשלה מספר השלכות, כמפורט להלן.

מבקר המדינה אליעזר גולדברג בחן בדו"ח שנתי 53ב^[16], שהוגש בשנת 2003, את עבודת המטה של משרד האוצר לקראת הגשת הצעת חוק ההסדרים. המבקר מצא כי במקרים רבים משרד האוצר מביא הצעות החלטה רבות המאושרות כמקשה אחת, ולעיתים ללא כל התייעצות עם המשרד הממשלתי הנוגע בדבר. הוא אף מצטט פנייה של היועץ המשפטי לממשלה, אליקים רובינשטיין, לשר האוצר, שבה הלין על כך ש"אישור הממשלה ניתן במסגרת דיוני התקציב, בשעה שעשרות רבות של הצעות החלטה מובאות בפני שרי הממשלה בעת ובעונה אחת. הצעות ההחלטה מופצות לשרים ימים ספורים בלבד לפני ישיבת הממשלה... ככל הנראה, לא רק מתוך אילוץ (אף כי אין חולק על כך שאנשי האוצר מקדישים עבודה רבה, תוך לחץ זמן, להכנת ההצעות), אלא כתוצאה ממדיניות לפיה אין זה רצוי שהצעות ההחלטה יגיעו לידי השרים ויועציהם יותר מימים אחדים לפני הדיון...".

חברת הכנסת שלי יחימוביץ' ועוזרה הפרלמנטרי עמית בן צור מתחו אף הם ביקורת על הליך אישור הצעת החוק בממשלה:

שורש הרע והבסיס החוקי (לכאורה) לחוק ההסדרים מתרחש עוד קודם שנכתב החוק, כאשר הממשלה מאשרת בתוך כמה שעות מאות רבות של הצעות "מחליטים", כפי שעשתה השנה באוגוסט. תהליך ההצבעה הוא חפוז, היסטרי, רצוף לחץ ואיומים, ובעיקר לוקה בחוסר אחריות מחפיר כיוון שהשרים סובלים מבורות קשה, ואינם יודעים ואינם מסוגלים לדעת על מה הם מצביעים. לאמיתו של דבר הכנסת זוכה לחסד שהשרים לא זוכים לו: לח"כים יש כמה חודשים ללמוד את החוק. לשרים היו חמישה ימים בלבד.

— יחימוביץ' ובן צור, ניתוח כולל ראשון של חוק ההסדרים 2008^[17]

העובדה שאת הצעת החוק יוזם משרד האוצר ולא המשרד הממשלתי הממונה על יישומו מביאה לעיתים לאבסורד – אף נציגי הממשלה עצמם מביעים את התנגדותם לסעיפים שונים בהצעת החוק. דוגמה למקרה כזה ניתן למצוא בדיון שקיימה ועדת הפנים והגנת הסביבה בסעיף בחוק ההסדרים לשנת 2007, שעסק בעובדים זרים בתחום הסיעוד. נציג משרד הפנים, שנכח בדיון, טען כי משרד האוצר הציע את ההצעה שלא על דעתו של משרד הפנים, וכי הדבר נודע רק במקרה^[18].

עד 1998 נדונו כל סעיפי חוק ההסדרים בוועדת הכספים. לקביעת הוועדות שדנות בסעיפיה השונים של הצעת חוק ההסדרים משמעות מכרעת. כבר בשנת 1987 הביעה חברת הכנסת אורה נמיר את מורת רוחה מכך שסעיף בחוק ההסדרים המתקן את חוק הביטוח הלאומי הועבר לדיון בוועדת הכספים, וציינה כי

חוק הביטוח הלאומי, על-פי תקנון הכנסת, שייך רק לוועדת העבודה והרווחה. יתירה מזאת, לא בתמימות חוק זה הועבר לכאן ורוצה להיות מועבר כמקשה אחת לוועדת הכספים. נאמר לנו בוועדת העבודה והרווחה, שנקעה נפשו של משרד האוצר מהוויכוחים עם ועדת העבודה והרווחה בנושא של חקיקה הקשורה לביטוח הלאומי... הדבר נאמר לי על ידי אנשים מאוד בכירים במשרד האוצר, שעם ועדת הכספים ועם יו"ר ועדת הכספים הרבה יותר קל להם לסגור עסקות ולגמור עניין

— פרוטוקול ועדת הכנסת מיום 29 בינואר 1987

בשנת 1998 נתן היועץ המשפטי לכנסת, צבי ענבר, חוות דעת לפיה בסמכותה של ועדת הכנסת לחלק את הצעת החוק בין ועדות שונות. מאז, מקובל שוועדת הכנסת מפזרת פרקים שונים מתוך חוק ההסדרים בין ועדות הכנסת הרלוונטיות, כך שבניגוד לעבר לא כל הדיון מתקיים בוועדת הכספים. עם זאת, תיקון אמיתי לבעיה שהעלתה חברת הכנסת נמיר לא הובא. במקומות שבהם הממשלה סבורה כי יושב ראש של ועדה פלונית עלול שלא לקדם סעיפים בהצעת החוק שהועברו אליה, היא תשתמש ברוב הקואליציוני שיש לה בוועדת הכנסת על מנת להעביר את הדיונים לוועדת הכספים, הנוחה לה יותר.

הצעת החוק של חבר הכנסת חיים כץ, שהוזכרה לעיל, הייתה אמורה להביא לכך שסעיפי חוק ההסדרים יידונו בוועדה שבה נדונו החוקים אליהם הם מתייחסים, אך כאמור, הצעת חוק זו לא קודמה.

במהלך הדיונים בוועדות, חלק מסעיפי הצעת החוק יורדים מסדר היום ואינם מופיעים בסופו של דבר בנוסח הסופי של החוק. בחלק מהמקרים, הדבר נעשה כתוצאה ממהלך הדיונים בוועדות, אך במקרים רבים מדובר בפשרות פוליטיות שמושגות מחוץ לכותלי הוועדות, לעיתים עוד בטרם החלו הדיונים. במקרים רבים, כתוצאה מפשרות אלה, הוועדות מלכתחילה לא דנות בסעיפים מסוימים. נוהג זה של משא ומתן, גורם לכך שהאוצר נוהג להכניס בהצעות החוק סעיפים רבים שאין לו כל כוונה להביא לחקיקתם, והם נועדו רק כדי שניתן יהיה לשאת ולתת עליהם, ולהותיר בנוסח הסופי של החוק את הסעיפים שחשובים לו באמת. הסעיפים שמוכנסים להצעת החוק על מנת שניתן יהיה להוציאם מכונים "עזים". עדות לנוהג זה ניתן למצוא בדבריו של בכיר במשרד האוצר: "זה נכון שבוועדת הכספים ובמליאה כמה מהדברים נופלים, אבל בדיוק בגלל זה כבר בהתחלה חוק ההסדרים מלא ברפורמות – גם כאלה שאין כל כוונה להעביר"^[13].

עניין נוסף המאפיין את חוק ההסדרים הוא הדיון הממושך במליאת הכנסת לקראת ההצבעה בקריאה שנייה ושלישית.

לאחר שחברי האופוזיציה לא הצליחו לסכל את הצעת חוק ההסדרים בדיוני הוועדות, הם מנסים להתיש את הממשלה באמצעות פיליבסטר במליאת הכנסת. הפיליבסטר מתבצע בשתי דרכים. הדרך האחת היא באמצעות הגשת הסתייגויות, שכל אחת מהן מזכה את המגיש אותה, על פי תקנון הכנסת, ב-5 דקות דיבור לשם נימוקן. מאחר שמדובר בהצעת חוק ארוכה, אין זה מסובך מבחינה טכנית להגיש הסתייגויות רבות. חלק מההסתייגויות נועדו לקנטר את הממשלה ולמחות נגד השימוש במנגנון חוק ההסדרים. דוגמה לכך ניתן למצוא בהסתייגויות שהגישה סיעת מרצ לחוק ההסדרים של שנת 2005. חברי הסיעה הציעו להחליף את שם החוק ל"מן הגורן ומן היקב – אוסף חוקים למדיניות הממשלה לשנת 2005" ולהחליף את נוסח סעיף מטרת החוק בנוסח הבא: "חוק זה בא לבטל הוראות בחוקים שונים, במטרה להשיג את יעדי התקציב במסגרת התוכנית הכלכלית לשנת הכספים 2005, והכל לשם השגת כל מה שרוצים ולא יכולים להעביר בדרך מוסדרת וראויה". הדרך השנייה שבה משתמשים חברי האופוזיציה לקיום פיליבסטר היא הגשת בקשה להצבעה שמית על כל הסתייגות. די בדרישה של 20 חברי כנסת כדי לקיים הצבעה כזו.

האופוזיציה לא מניחה שבאמצעות הפיליבסטר תצליח להפיל את הצעת החוק, אך היא משתמשת בו ככלי פרלמנטרי שיכול להשיג עבורה ניצחונות קטנים. ב-2002, למשל, הודיעה האופוזיציה כי תוותר על דרישתה להצבעה שמית אם ראש הממשלה, אריאל שרון, ייפגש עם ראשי ארגוני הנכים. ב-2003 כמעט שהושג הסכם על משיכת כל ההסתייגויות בתמורה לביטול מס הבריאות על עקרות הבית. גם כשהאופוזיציה לא מגיעה להישגים, בהתנהלות המתישה של ההצבעות על התקציב, קורה, לעיתים, שהסתייגות מסוימת, הגם שאינה מהותית, מצליחה לעבור. עבור אופוזיציה חלשה, עצם המבוכה הנגרמת בכך לקואליציה יכולה להיחשב הישג.

בשנות ה-90 ובראשית העשור הראשון של המאה ה-21 נערכו פיליבסטרים ארוכים במיוחד בדיונים על חוק ההסדרים. חבר הכנסת מיכאל איתן מחזיק בשיא לעניין זה, לאחר שנאם במשך 10 שעות ו-7 דקות בשנת 1992. זהו הנאום הארוך ביותר שנישא אי פעם בכנסת. בשנת 2003 הגישה האופוזיציה כ-8,000 הסתייגויות.

הפרקטיקה הנוהגת בשנים האחרונות היא שוועדת הכנסת מגבשת סדרי דיון המקובלים הן על האופוזיציה והן על הקואליציה, בהתאם לסמכותה לפי סעיף 131 לתקנון הכנסת. הסדרים אלה מבטלים, למעשה, את האפשרות לנהל פיליבסטר במליאה.

הליך החקיקה של חוק ההסדרים שונה מהליכי החקיקה הרגילים במספר פרמטרים, כמפורט להלן:

במהלך השנים נמתחה ביקורת ציבורית נרחבת נגד היבטים שונים בהליך חקיקתו של חוק ההסדרים. נגד החוק נטען כי הליך החקיקה החפוז אינו מאפשר דיון מהותי בגופם של סעיפי החוק השונים, שחלקם עוסקים ברפורמות גדולות במשק. בנוסף, נטען כי הליך חקיקתו אינו מאפשר שקיפות מינימלית וביקורת ציבורית נאותה ובכך מערער את היסודות הדמוקרטיים של הליך החקיקה^[19][20][21]. פעמים רבות, חברי כנסת מהאופוזיציה מותחים ביקורת נוקבת על חוק ההסדרים, אך כאשר הם הופכים לחלק מהקואליציה, הם מצביעים בעדו, ולהפך. חבר הכנסת עזמי בשארה התייחס לעניין זה, וטען כי את הביקורת אין להפנות כלפי הממשלה, כי אם כלפי הכנסת עצמה:

זה חוק כמו שאר החוקים, חברי הכנסת יכולים לאשר אותו ולא לאשר אותו... אני לא מבין למה הכנסת מקבלת את זה. לא העם שלה מביא את זה, אלא הממשלה מביאה את זה, כיוון שזה נוח לה. כך היא צריכה לעבוד. אם הפרלמנט רואה שהחוק הזה הוא עלבון לפרלמנטריזם, יקומו הפרלמנטרים ויעשו משהו נגד החוק הזה

— ד"כ 172 (התשנ"ח), עמ' 329.

ביקורת על הליכי החקיקה השמיעה השופטת דליה דורנר בכנס שנערך במכללה האקדמית למשפטים ברמת גן ב-23 בדצמבר 2003:

אין ביקורת פרלמנטרית ראויה על חוק ההסדרים, מאחר שהוא מאושר במהירות כה רבה. השאלה האם אני כבית המשפט יכולה לומר לכנסת שהיא קיבלה את חוק ההסדרים בדיון טכני ולא מהותי שנעשה בחופזה ובאופן לא רציני ולא ראוי בוועדת הכספים, ולכן החוק הזה איננו חוקתי וזו שאלה כבדה ורצינית, ואין לי תשובה עליה.

היועצת המשפטית לכנסת ב-2006, נורית אלשטיין, טענה:

הממשלה עושה בחוק שימוש מניפולטיבי כמכבש ריכוזי, כמעט רודני שמשתק את עבודת הכנסת. קל וחומר שנעשה כאן שימוש בכלי שנועד לשעת חירום בעתות שגרה... הממשלה שנוטלת לעצמה את החופש לתכנן את השינויים המבניים בפרק זמן בלתי מוגבל איננה יכולה לאלץ את הכנסת לאשר אותן בסד הזמן הקצר, של חודשיים לכל היותר. זה לא רציני, וגם לא הליך חקיקה ראוי.

— אברהם: חוק ההסדרים ל-2007 יעבור "דיאטה", באתר ynet

ביקורת זו קיבלה ביטוי בפסק הדין בבג"ץ ארגון מגדלי העופות בישראל^[22], בו קבעה השופטת דורית ביניש כי

מדובר בהליך חקיקה שמקשה מאוד על קיומו של דיון מעמיק וממצה, ואשר פוגע ביכולתם של מקבלי ההחלטות בממשלה ובכנסת לגבש עמדה מבוססת לגבי כל אחד מהנושאים המופיעים בהצעת החוק.. הטיעונים בזכות יעילותו של מנגנון החקיקה של חוק ההסדרים אינם יכולים לעמוד אל מול חשיבותו של עקרון הפרדת הרשויות ועקרונות המשטר הדמוקרטי-ייצוגי...

שופטי בית המשפט העליון גם הצביעו על טעויות בנוסח החוק שהם ייחסו להליך החקיקה המהיר של חוק ההסדרים. למשל, בתיקון שנעשה ב"פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פטורין)", הוכנס הלשון "מעון יום כמשמעותו בחוק הפיקוח על מעונות", כאשר המונח "מעון יום" כלל אינו מוזכר בחוק הפיקוח^[23]. עם זאת, ועל אף הביקורת שמתח על חוק ההסדרים, סירב בית המשפט העליון לפסול אותו בשל פגם בהליכי חקיקה.

טענה נוספת שנשמעת היא כי חברי הכנסת אינם מכירים את סעיפיו השונים של חוק ההסדרים, וניתן להם זמן מועט בלבד לבחון את סעיפי החוק ולהציע הסתייגויות. עדות לכך ניתן למצוא בעתירה שהגישה האגודה לזכויות האזרח נגד חוק המדיניות הכלכלית של 2004^[24]. עתירה זו נתמכה ב-11 תצהירים של חברי כנסת, בהם טענו כי הצביעו על הצעת החוק בלא שהתאפשר להם לבחון אותה לעומקה.

גם נגיד בנק ישראל, סטנלי פישר, שציין כי הוא תומך בתכניו של החוק, הכיר בכך שדרך חקיקתו בעייתית. בדיון בוועדת הכספים אמר פישר כי הוא "בעד חלק גדול של הרפורמות בחוק ההסדרים, אני מקווה שיום אחד נגלה דרך יותר טובה להביא אותן"^[25].

טענות נוספות שנשמעות נגד חוק ההסדרים הוא פגיעתו בעיקרון הדמוקרטי. פגיעה זו באה לידי ביטוי במספר אופנים. בעיה אחת נובעת מהצמדתו של חוק ההסדרים לחוק התקציב השנתי. כאמור, סעיף 36א לחוק יסוד: הכנסת קובע כי אם לא אישרה הכנסת את תקציב המדינה עד 31 במרץ, הכנסת מתפזרת. בשל כך, לחבר הכנסת מהקואליציה אין אינטרס להצביע נגדו, אף אם הדבר מנוגד לאידאולוגיה שלו, שבשמה נבחר. ניתן למצוא לכך הצדקה, ככל שמדובר בתיקוני חקיקה הקשורים קשר ישיר לתקציב. לא כך הדבר כאשר מדובר בתיקוני חקיקה אחרים, שניתן היה להציעם במהלך השנה ללא כל קשר לתקציב. הבאתם של חוקים מסוג זה בחוק ההסדרים יוצרת את הרושם שהדבר נועד להבטיח את אישורם בידי הכנסת, במקרים שבהם הממשלה סבורה כי לא יעלה בידה לעשות זאת בחקיקה רגילה. עניין זה מקבל משנה תוקף כאשר מוצע בחוק ההסדרים לבטל חקיקה שהכנסת כבר אישרה, ושבעצם אישורה הביעה את עמדתה לגביה כאשר היא משוחררת מלחצי הממשלה. בפועל, עקב הליך הכנת הצעת חוק ההסדרים בממשלה, המשמעות חמורה הרבה יותר – מדובר בכפיית עמדת פקידי האוצר על נבחרי ציבור^[26]. יושב ראש הכנסת ראובן ריבלין, אף כינה את חוק ההסדרים "חוק עוקף כנסת"^[27].

בעיה נוספת היא הפגיעה בעקרון ההשתתפות של חברי הכנסת. כאשר חבר הכנסת מצביע על חוק ההסדרים בקריאה ראשונה ובקריאה שלישית, הוא מצביע בהצבעה אחת על שורה ארוכה של נושאים שאינם קשורים זה בזה, וייתכן שיש לו לגביהם עמדות שונות. לדוגמה, ייתכן שחבר כנסת פלוני תומך בהסדרת חופי הכנרת אך מתנגד לאיחוד מועצות דתיות (שני נושאים שהובאו בהצעת חוק ההסדרים לשנת 2008). במקרה זה, אין הוא יכול לתת ביטוי לעמדתו, משום שהוא נאלץ להצביע בעד שני הנושאים יחדיו או נגד שני הנושאים יחדיו.

מול הביקורת שנמתחה על חוק ההסדרים, טוענים התומכים במנגנון זה כי הוא כלי חשוב לשם יישום מדיניות שאינה פופולרית, אך חיונית לדעתם למשק המדינה, ושלא ניתן היה לקדמה בהליכי חקיקה רגילים^[28].

טענה נוספת שמשמיעים התומכים בחוק ההסדרים היא שהליכי החקיקה הרגילים עלולים לעכב רפורמות חשובות במשך זמן רב^[29], כפי שטען בנימין נתניהו, כשהופיע כשר האוצר בפני הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת:

האלטרנטיבה היא שלא יהיו החוקים האלה בכלל. האלטרנטיבה שלא יהיו חוקים כדי לעבור תהליך יותר אטי, יותר נעים לכנסת, זה שלא תהיה צמיחה, או שהאבטלה לא תרד מ-11% ל-9% ועוד מעט ל-8%, אלא תישאר ותעלה... אני חסיד השקיפות, אבל המהירות לפעמים הכרחית, במיוחד במצבי משבר. אנחנו מדינה שנתונה הרבה פעמים בצבת של כמה משברים בבת אחת. המהירות בהעברת החוקים, ההחלטות והרפורמות מחייבת לפעול יותר מהר – נכון, על חשבון דיונים יותר אטיים. זה נכון, אבל אם אני צריך לבחור בין השניים, ונניח שבמקום 40 רפורמות היינו מעבירים שלוש – שזה גם היה הישג עצום לעומת ההספקים הקודמים – לא היה קורה דבר; היינו מתרסקים והיינו, כמו מדינה דרום-אמריקנית מסוימת, מנהלים בַּרטר ברחובות במשך כמה שנים, עד שהיינו מגלים שאנחנו צריכים לעשות את השינויים האלה.

— פרוטוקול הוועדה לענייני ביקורת המדינה מיום 8 במאי 2005

נתניהו אף טען כי "ביטולו של חוק ההסדרים במשק פירושו לדון את מדינת ישראל לעוני, מצוקה והעדר צמיחה"^[27].

נשיא איגוד לשכות המסחר, חבר הכנסת לשעבר אוריאל לין, טען כי חוק ההסדרים כשלעצמו אינו מהווה פגיעה בדמוקרטיה. לין טוען כי יש בעיה עמוקה יותר באופן שבו מתנהלים דיוני ועדות הכנסת, ושדווקא דיון מרוכז בוועדת הכספים יהיה מקצועי יותר. אף הוא טוען כי לא ניתן לקדם מדיניות כלכלית ללא חוק ההסדרים^[30].

גם בין המתנגדים לחוק ההסדרים במתכונתו הנוכחית, יש הרואים את הכלי עצמו כמכשיר חקיקה נחוץ, ומתנגדים רק לניצולו לרעה ולהיבטים מסוימים בו. כך למשל אמר חבר הכנסת אופיר פינס-פז:

יש שם דברים שאם לא יהיו שם, לא יהיו בכלל. הבעיה היא ניצול לרעה של חוק ההסדרים על ידי שרי אוצר. לכן אני בעד חוק זה בשלושה תנאים: שכל הסעיפים יהיו קשורים באופן ישיר לחוק התקציב; שחוק ההסדרים לא יוכל לבטל ביטול מוחלט חוק קיים; ושהממשלה לא תוכל להקפיא חוקים על ידי הממשלה ל-5–10 שנים^[31].

לאורך ההיסטוריה ובמדינות אחרות קיימים הסדרים המזכירים את חוק ההסדרים במאפיינים שונים.

כבר ברומא העתיקה נדרשו לסוגיה דומה, ובשנת 98 לפנה"ס נחקק ה-Lex Caecilia Didia, שאסר על חקיקת חוקים העוסקים בנושאים רבים שאינם קשורים זה לזה^[32]. גם בתקופת המנדט הבריטי נאסר על הנציב העליון "לערבב עניינים שונים בפקודה אחת"^[33].

במהלך המאה העשרים עברו הליכי החקיקה בעולם תהליכים שונים. אחד מהם הוא מגמה להסדיר באמצעותה יותר ויותר מתחומי החיים. כתוצאה מכך, נוצר עומס רב על הפרלמנטים בעולם, ובחלק מהמדינות פותחו מנגנונים שיאפשרו חקיקה של נושאים רבים בתוך זמן קצר. עם זאת קיימים הבדלים חשובים בין חוקים אלה לבין חוק ההסדרים.

המדינה שבה חוק ההסדרים הוא הדומה ביותר לחוק ההסדרים הישראלי היא בלגיה, שם הוא מכונה "Loi Programme" ("חוק התוכנית"), וחוקים בדמותו מכונים "Lois Mosaïques" ("חוקי פסיפס").

בדומה לישראל, גם בבלגיה נמתחה ביקורת על השימוש בכלי זה. בשנת 2002 יזמו חברי פרלמנט ממפלגת CD&V הנוצרית-דמוקרטית תיקון לתקנון בית הנבחרים שיאסור על הכללת סעיפים שאינם קשורים ישירות לתקציב בחוק התוכנית. הצעה זו נדחתה, ואולם בשנת 2005, נקבע כי אם סיעה כלשהי סבורה כי יש סעיף כזה בחוק, הנושא יידון בפני פורום ראשי הסיעות, והוא שיכריע האם להמשיך בחקיקתו.

עד 1993 נהגו בספרד להכניס במסגרת חוק התקציב תיקוני חקיקה שונים. באותה שנה קבע בית הדין לחוקה כי חקיקה מסוג זה (אותה כינה "שיירי החקיקה של השנה") היא אמנם חוקתית, אך אינה ראויה^[34].

בעקבות פסק הדין, הוגש החל משנת 1994 חוק נפרד בשם "Ley de Acompañamiento" ("חוק התוספת"), הדומה במהותו לחוק ההסדרים. בדומה לישראל, תפח החוק בהדרגה, ואם בתחילה כלל 43 סעיפים, הרי שתוך ארבע שנים עמד מספרם על 150. למעשה, ניתן לומר שהפרלמנט הספרדי שינה את דרכיו בעקבות פסיקת בית הדין במישור הפורמלי בלבד, אך במישור המהותי לא השתנה דבר.

השימוש ב"חוק התוספת" היה אחד הנושאים במערכת הבחירות של 2004. יו"ר המפלגה הסוציאליסטית, חוסה לואיס רודריגס ספאטרו, הצהיר כי אם ייבחר לראש הממשלה, יבטל את החוק. התקציב הראשון שהגישה ממשלתו לאחר שנבחר לא לווה אמנם בחוק התוספת, ואולם שוב נכללו במסגרת חוק התקציב סעיפים שאינם קשורים בו, ובמקביל הוגשה הצעת חוק שנועדה לבצע רפורמה במיסוי. עקב כך, עתרה המפלגה העממית (Partido Popular) האופוזיציונית לבית הדין לחוקה.

באוסטריה חוקים הנלווים לחוק התקציב, דוגמת חוק ההסדרים, Loi Programme או Ley de Acompañamiento אינם מקובלים. עם זאת, כאשר הממשלה מעוניינת בקידום שורה של רפורמות, במיוחד לאחר חילופי שלטון, מקובל לכלול אותן בחקיקה נרחבת. כך למשל היה עם חקיקתם של ה-Strukturanpassungsgesetz ("חוק התאמת המבנה") ב-1996 וה-Budgetbegleitgesetz ("החוק הנלווה לתקציב") ב-2001.

השימוש בחקיקה מסוג זה אינו נפוץ באוסטריה מטעמים מעשיים – החקיקה הממשלתית באה כיוזמה של הממשלה כולה ולא של משרד ממשלתי מסוים, ועל כן דרוש תיאום רב המקשה על חקיקת חוקים מורכבים.

בארצות הברית, חוקים דמויי חוק הסדרים מכונים Omnibus Bills. בניגוד לישראל ולדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות, מרבית חוקי האומניבוס הם יוזמה של חברי הקונגרס, ולא של משרד האוצר. באמצעות צירוף הצעות חוק רבות זו לזו, הם יכולים להבטיח את אישורן של הצעות חוק שלא היו מאושרות באופן עצמאי, וכן להימנע מהטלת וטו של הנשיא על הצעת חוק שהוא מעוניין ברוב סעיפיה.

המקרים הדומים יותר לחוק ההסדרים הישראלי הם חוקי ההקצבה (Appropriations Acts) וחוקי ההתאמה (Reconciliation Legislation). הצעות אלה כוללות תיקוני חקיקה שונים, שנועדו לאפשר את יישום התקציב, והן מגובשות במהלך הדיונים בו בבתי הקונגרס.

בדרך כלל, מפוצלים הדיונים בין ועדות שונות. כך, למשל, תוכניתו הכלכלית של רונלד רייגן לאחר בחירתו ב-1981 נדונה ב-15 ועדות בבית הנבחרים וב-14 ועדות בסנאט, ואילו תוכניתו של ביל קלינטון לאחר בחירתו ב-1993 נדונה ב-13 ועדות של בית הנבחרים וב-12 ועדות של הסנאט.

ב-1985 קבע הסנאט את מה שמוכר כ"כלל בירד", לפיו אם סבור סנאטור כי תיקון מסוים בחוק ההתאמה אינו קשור לתקציב, עליו לפנות לוועדת התקציב של הסנאט. לאחר דיון בוועדה זו יושב ראש הוועדה מחליט אם להמשיך בחקיקת התיקון או לא. הסנאט יכול לשנות את החלטתו רק ברוב של 60 מחבריו.

גם בקונגרס הליכי החקיקה של חוקי האומניבוס מזורזים, ונשמעות טענות על כך שחברי הקונגרס אינם מכירים את כל פרטיהם. הסנאטור רוברט בירד העיד על כך:

Do I know what’s in this bill? Are you kidding? No. Only God knows what’s in this monstrosity.

— Glen S. Krutz, Hitching a Ride, Omnibus Legislating in the U.S. Congress, Ohio State University Press, 2001, p.2.

("האם אני יודע מה יש בהצעת חוק זו? אתם מתלוצצים? לא. רק אלוהים יודע מה יש במפלצת הזו").

עם זאת, חוקי האומניבוס נתפשים כחלק לגיטימי בכללי המשחק הפוליטיים של הבית.

• יעקב קופ, "אליה וקוץ בה: תוכנית הייצוב 1985 ושיטת חוק ההסדרים שנלוותה לה", בספר: דבורה הכהן ומשה ליסק (עורכים), צומתי הכרעות ופרשיות מפתח בישראל, מכון בן-גוריון לחקר ישראל, 2010.
• יוסף מ' אדרעי, "בעיות חוקתיות בהליכי החקיקה של חוקי ההסדרים ומס גודש כמקרה בוחן", מיסים לו/1, מרץ 2022.

לערכים, תחומים ומושגים נוספים ראו פורטל חוק ומשפט.

  חוק ההסדרים, באתר ויקיטקסט

• הסבר על חוק ההסדרים, באתר הכנסת
• אלעד מלכא, חוק ההסדרים, הפורום לחברה האזרחית
• שילה הטיס-רולף, מסמך רקע בנושא: חוק ההסדרים – סוגיות והשוואות בינלאומיות באתר הכנסת.
• יורם גבאי, ‏חוק ההסדרים - הכרחי, באתר גלובס, 30 בנובמבר 1998
• דוד נחמיאס וערן קליין, חוק ההסדרים בין כלכלה לפוליטיקה, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1999
• קרן צוריאל, ‏מחקר: חוק ההסדרים מעוות הטיפול בצרכי המשרדים ומעניק עוצמה לאוצר, באתר גלובס, 9 בנובמבר 1999
• אריה כספי, מחוקקים נגד עצמם, באתר הארץ, 6 בנובמבר 2001
• דנה בלאנדר, חוק ההסדרים - רע הכרחי או בהכרח רע?, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 14 בינואר 2007
• שלי יחימוביץ' ועמית בן צור, ניתוח חוק ההסדרים 2008, הקדמה וניתוח החוק
• טל גולן, הגירעון הדמוקרטי של חוק ההסדרים ושחיקתה של מדינת הרווחה הישראלית, משפט וממשל יא(1), תשס"ח, 243–311
• ענת מאור ודורית בר ניר, ‏השפעת השימוש הגורף בכלי של חוק ההסדרים במשק המדינה על הפערים בשנים 2002-2005, ביטחון סוציאלי 77, אוגוסט 2008, עמ' 125-95
• רותי סיני, חוק ההסדרים לא מפלה בין חלשים. הוא פוגע בכולם, באתר הארץ, 8 בדצמבר 2008
• צבי לביא, אביטל להב, חוק ההסדרים: מתיקוני חירום ועד מס עקרות הבית, באתר ynet, 14 ביוני 2013
• עופר אדרת, "או שהישיבה תיגמר או שהיא תגמור אותנו" - הלילה הלבן שהכריע את גורל המשק כולו, באתר הארץ, 30 ביוני 2015
•   נתי טוקר, מהיר כמו סיבים אופטיים: הפתרון שמצאו לקידום חוקים בלי ביורוקרטיה, באתר TheMarker‏, 3 בינואר 2022