【文/观察者网专栏作者 王丽惠】

“我爷爷种了一辈子地，考农业证的时候挂科了。”

“以后没有农业证的不准下地，叫农管逮着就没收农具。”

近日，“农管到底管什么”引发了大家的讨论，甚至还有网友总结了农管九条：包括不许农民在房前屋后种菜种瓜、在院子晾晒，要求农户考证种田、农机手持证驾驶等等。

网传农管工作内容，其实都是误读

“农管”到底是什么，对农村的事什么都管？这些看法既是对农业综合行政执法的误解，也反映出当前乡村治理和行政处罚权下放改革工作中的乱象。

农业综合行政执法是什么

网友们口中的“农管”，全称是“农业综合行政执法”，是我国“六大类”综合行政执法中的一类。根据行政执法“法无授权不可为”原则，农业综合行政执法是指将《种子法》《畜牧法》《农产品质量安全法》等40余部法律法规赋予农业部门的行政处罚、行政检查等权力，集中交由农业农村部门的特定执法机构统一行使。

农业农村部印发的《农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》授权的农业综合行政执法事项有251项，其中行政处罚230项，行政强制21项。251项执法事项听起来职权很多，乃至被网络误解为“什么都管”，但实际上，农业综合行政执法主要包括以下几类内容：

（1）农业生产投入品监管。管理种子、农药、化肥、兽药、兽饲料等农资的质量，打击假冒伪类投入品，保障农业生产者的利益。防止农民、大户等因购买假种药而导致损失。

（2）农产品质量监管。管理有毒有害防腐剂、保鲜剂、激素药物等添加和残留，监管农业生产过程的卫生状况，保护消费者的食品安全。

（3）渔业生态监管。禁止捕捞、电鱼和监管水域生态环境等。

（4）宅基地违法查处、土壤污染防治、农机驾驶安全等事项。

近年来，虽然农业执法的内容不断扩充，由最初的种子、农药、肥料等领域逐步延伸到农业知识产权保护、转基因生物安全、生态环境治理、宅基地和耕地管理等，但农业生产投入品和农产品质量管理仍是农业执法的核心职能。农业执法是种植和养殖等农业生产的产前、产中管理，销售流通领域的管理主要由市场监督执法负责。

农业综合行政执法改革的前世今生

农业执法自1993年《农业法》出台以来就一直存在。农业综合行政执法经历了两个阶段的发展过程。

第一阶段是以处罚权集中为基础的农业小综合执法阶段。

1996年《行政处罚法》第16条规定了相对集中行政处罚权，国务院随后多次发文要求试点推开。2002年，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》要求在全国推进相对集中行政处罚权，并将其与继续深化行政管理体制改革结合起来。早期农业综合执法改革正是在此背景下展开的。

1999年，原农业部开始开展以相对集中行政处罚权为内容的农业综合执法试点工作。2002年《农业法（修订）》、2005年一号文件都明确提出实行“综合执法”。2008年农业部出台《关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》规定在全国农业县全部实行综合执法，实现行政处罚职能统一行使。

这一阶段的农业执法改革具有局部试点、部门综合、职能交叉的“小综合”特点：农业综合执法只在部分市县、部分领域开展。农业执法整合只是在畜牧兽医、农机、种子、水产等各独立部门内进行，“不跨部门综合”，比当前推行的农业综合行政执法“一支队伍”要零散得多。农业执法部门的执法职能未与检验检测、监督检查、行业管理、行政许可等职能剥离，甚至执法职能被其他职能吸收。

例如，2005年国务院《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》提出对现有牲畜、家禽的防疫、检疫、监督等各类机构进行整合，组建动物卫生监督机构，扎口动物管理执法。北京、湖北等地开展动物卫生监督体制改革，加挂畜牧兽医综合执法大队牌子，实现基层畜牧兽医统一执法。全国更多地区只是在县农业局下成立了动物卫生监督所这一下属二级机构，并以承担行行政许可、行业管理职能为主，执法职能往往形同虚设。

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第二阶段是以机构改革为基础的农业大综合执法阶段。

当前农业综合执法改革是国家行政执法体制改革和机构改革的一部分。2018年中共十九届三中全会公布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，要求在农业、文化市场、市场监管、交通运输、生态环境保护5个领域组建综合行政执法队伍。加之后来纳入的应急管理综合执法，形成了我国“六大”综合执法队伍的格局。

2018年，中办、国办印发了《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》。农业农村部2019年、2020年、2022年分别印发《关于加快推进农业综合行政执法改革工作的通知》、《关于实施农业综合行政执法能力提升行动的通知》、《农业综合行政执法管理办法》，着力推进农业综合执法改革。2020年，财政部、司法部印发《综合行政执法制式服装和标志管理办法》要求6支综合行政执法队伍制服式样完全统一，不同执法队伍通过标志中的名称和图案加以区分，彻底解决长期以来不同执法部门着装五花八门的问题。此后，农业执法有了统一和专门的执法服装。

（资料图）

农业执法臂章通用图案由盾牌、松枝以及“中华人民共和国农业执法”字样组成，整体彰显执法权威性。臂章盾牌内图案由五角星、三支麦穗和梯田组成，象征“农业、农村、农民”三位一体

这一阶段的农业综合行政执法改革是“一支队伍管执法”的“大综合”。一是农业执法全线、全科、跨部门整合。通过机构改革，将分布在农业农村部门内设机构和下属二级机构的执法职能全部整合到综合执法队，同时撤销了部分下属二级机构。一般按照省监督处、市支队、县大队的模式设立综合行政执法机构。如笔者调研的安徽某县就撤销了县农业局下的农机监理站、种子管理站、动物卫生监督所、动物公路检查站，将其人员并入县农业局执法大队。

二是在全国省市县三级全面推开综合执法机构挂牌、出台“三定”规定，绝大多数省份也印发了全省综合执法改革实施意见[1]。

三是农业农村部印发《全国农业综合行政执法基本装备配备指导标准（2022年版）》、《关于实施农业综合行政执法能力提升行动的通知》，要求执法人员统一服装装备、持证上岗，推行“三项制度”，并制定了农业行政处罚程序规定、行政执法工作规程和操作手册等。

这一阶段的农业综合执法改革使农业执法有了专门、集中的归口单位和固定的执法队伍，使执法从检验检测、技术支撑、行业管理中分离出来，也防止了多部门执法的部门推诿。农业执法人员配备了执法服装、装备，执法内容也在不断延伸扩充。这使农业执法力量和权责得以质变性增强。